了解慈善機構的社會角色和運作(二)
保寶爹哋有不少朋友在慈善機構工作。慈善組織是慈善活動的策劃者、實施者，是慈善事業運行中不可或缺的一部分，沒有慈善組織，現代意義上的慈善事業也就無法存在。目前，發達國家以及香港在運作方式和運行規範方面都已臻成熟，成為慈善事業發展的強力推動器，對和諧與穩定社會的建立做出了不少貢獻。
以下文章節錄自《公益時報》
美國與香港地區慈善模式及其啟示
目前，發達國家的慈善事業無論在運作方式還是運行規範方面都已臻成熟，很多經驗值得我們關注、學習、研究和借鑒，本文就美國慈善模式和我國香港地區政府對慈善事業發展的引導支持的做法作一介紹，以期對我國的慈善事業發展有所啟示。
一、美國的慈善模式
美國的慈善事業非常發達，2007年美國慈善捐贈總額為3064億美元，佔美國當年國內生產總值的2.2%,平均每年每個家庭捐贈900美元，人均慈善捐款數額是我國的7300倍。一般認為，現代慈善事業始於美國，美國鋼鐵巨頭、私人慈善事業奠基者之一安德魯·卡耐基更是被公認為現代慈善事業的開創者，他的名言「擁巨富而死者以恥辱終」為世代慈善家所傳誦。卡耐基一手創立的卡耐基基金會是最早的一批現代慈善組織之一。商業化的操作理念滲透於現代慈善組織的運作，並與宗教慈善傳統和美國式的平民社會觀念一起，構成了現代慈善事業的靈魂。與歐洲國家相比，美國在現代慈善事業的理念與運作方面有著許多獨特之處。
1、慈善捐贈的主體主要是個人而非企業
2008年，美國全國的慈善捐贈總額是3076.5億美元，佔GDP的2.2%.捐贈構成當中，來自個人捐贈佔75%,來自於遺產捐贈佔7%,兩項合計達82%.僅僅是個人遺贈（226.6億美元）就超過所有美國企業捐贈總額（145億美元）。多年的統計分析顯示，全美國70%以上的家庭都對慈善事業有某種程度的捐贈，平均每年每個家庭捐款佔家庭收入的2%左右。另外，美國家庭年均貢獻志願勞動所創造的價值佔家庭總收入的比例也在2%以上，而且這一比例在不同階層的分佈基本相同。
2、私人基金會發展迅速，已成為美國慈善事業的運營主體
1969年以來，美國聯邦稅法將慈善組織分為兩類：公共慈善機構和私人基金會。凡是符合國內稅收法規定、通過509條款檢驗的學校、教會、醫院以及由公眾資助的任一機構都可以獲得公共慈善機構的地位。據不完全統計，美國現有大小公共慈善機構總數遠遠超過一百萬家，這些機構在教育、醫療衛生、婦女兒童權利保護、老年人服務、消除貧困、移民就業、環境保護、預防犯罪、社區改造等方面發揮著十分重要的作用。私人基金會又大體分為四類：「獨立基金會」、「項目運作基金會」、「公司基金會」和「社區基金會」。目前美國的私人基金會共有7.5萬家，在公民的社會參與中佔有核心地位。其中3/5是1989年以後成立的，僅2007年新成立的基金會即達2170個。除項目運作基金會外，美國的絕大多數基金會都是資助型的，2008年美國各類基金會支出捐贈總額達456億美元。同時，伴隨新興基金會的大量涌現，慈善模式也在不斷創新，出現了對傳統基金會及其工作模式的挑戰：扶危濟困的救濟型被視為老模式，新模式或者說公益事業發展的新特點，包括在資金募集、組織、機制和活動方式上使用網路手段、企業管理的技術、經驗等等創新，發育出「風險慈善」（我國通常稱為「公益創投」）、「社會企業」等新的公益形態。
3、通過立法和稅收制度對慈善進行引導支持
美國政府建立了規範和引導慈善事業發展的完備的法規政策體系，以支持並約束數量龐大的慈善組織及其活動，引導民眾積極向慈善組織捐款。美國沒有專門的和獨立的關於慈善的法律，有關慈善的規定和條款散見於憲法、稅法、公司法、雇傭法等聯邦和州的法律法規中。各種相關的法律、法規不僅僅促進了慈善事業的發展，而且激勵了為其提供資金支持的個人和組織。
一是通過免稅、所得稅豁免、捐贈減稅等各種各樣的稅收優惠激勵慈善事業的發展。美國是較早給慈善以稅收優惠的國家，慈善組織經申請被確認慈善地位後將獲得巨大的稅收優待和社會信任，其依據是基於他們為社會創造了公共利益，減輕了政府創造這些公共利益的負擔。以其稅前扣除的政策來說，機構捐贈可以獲得15%的稅前抵扣；如果是個人捐贈的話，現金部分捐贈給公眾募款機構，可以有50%的稅前扣除；如果捐贈給基金會，有20%的稅前扣除；如果是捐贈證券，有30%的稅前扣除；如果是個人遺產的全部捐贈，有100%的稅前扣除。這樣一套適合不同類型的捐贈資金的誘導性的稅收優惠政策條款，引導資源向公益領域流動。在此過程中，稅法實際上也通過設立各種免稅標準以實現機會的平等和資源的再分配，維護社會公平。與此同時，稅務局還通過要求慈善機構提供年度報告信息、審計慈善機構的財務和經營狀況、對違規慈善機構進行處罰等方式監督慈善組織的運作。
二是建立了一套保障慈善組織良性運行的約束機制。主要體現在政府對慈善機構的界定及其財務活動的監督上。據有關資料顯示，在美國，對慈善組織的監管主要分為兩個層次：一個層次是政府的立法和監督，即基金會的成立、免稅、審查監管都有一整套的法律規定，一經成立，其資產就具有公共性質，國稅局、州檢察長辦公室等政府部門依法進行監管；另一個層次是社會上關心慈善組織運作的其他非政府組織的評估，如美國慈善信息局就是一個很有影響的民間非營利機構，它制定了衡量基金會好壞的九條標準，每年四次公佈對全國幾百家基金會的測評結果，具有較高的權威性。
4、形成了完善的行業自律、社會監督和專業服務體系
基金會的支持研究和服務性的機構也比較多。從類型看，有研究型組織，有行動型組織，有支持型組織，有網路型組織，有公益投資理財型組織。如哈佛大學豪澤非營利組織研究中心、基金會中心、紐約慈善協會等提供有關慈善事業和基金會的專門研究、信息服務、人員培訓等服務，從積極方面為慈善組織的良性運行提供了保障。圍繞慈善事業的方方面面，從資金捐贈來源到善款支出，從扶持慈善組織成長到信息咨詢服務，從個別行動到區域或全國性網路，各類組織在充分競爭的前提下已形成合理的專業化分工，組織形態非常成熟。
可以看出，美國慈善事業已形成了一個完整產業鏈：政府通過立法和稅收政策積極鼓勵社會辦慈善，鼓勵個人與企業向慈善機構捐款，慈善機構又資助教育、衛生保健、社會服務、環保等各種公益事業，而公司企業等營利機構也把參與慈善事業回報社會作為一個成功企業的重要標誌，很多企業還設立自己的慈善機構或基金會組織。由政府、企業和慈善機構、社會服務組織一起相互協調，各自獨立又彼此合作，形成良性循環，共同解決社會問題，滿足社會需求，已成為美國慈善的一大特色，這也是美國慈善事業不斷創新發展的原因所在。
二、香港政府對慈善事業發展的支持
據媒體報道，香港人每年捐獻給慈善機構的善款高達100億港幣，被譽為「世界上最慷慨的慈善人口之一」。每到周六，一群群年輕的義工向途人售旗籌款，已成為香港街道的一道獨特的風景。香港的慈善文化，已經融入社會各個階層，成為生活不可缺少的部分。香港慈善事業的發達，不僅與其大力倡導現代慈善文化有關，更與香港政府的大力支持分不開。香港在全世界率先創造出了政府出資、以招標方式請慈善和非營利性機構操作政府的社會福利項目的模式，採取「公助民辦」的方式，引導支持社會慈善組織發展和慈善功能的發揮，既保障了對社會弱勢群體的貨幣福利，又實現了較高質量的福利服務，形成了獨具特色的香港社會福利制度。
1、提供資金支持
在20世紀70年代之前，香港社會福利事業發展的資金主要來自慈善捐贈，70年代以後，香港政府明確了承擔社會福利的責任。但香港政府提供福利的方式不是政府機構直接提供服務，而是以「花錢買服務」的方式實施，即由政府提供福利資金，由非政府機構承擔社會福利服務。社會福利署首先向立法會申請撥款，然後社會福利署再以整筆撥款的形式向非政府組織發放。整筆撥款資助制度是社會福利署於2000-2001年建立的，接受資助的非政府機構在符合「津貼及服務協議」的原則下，可自行決定如何調配運用政府的資助金額。整筆撥款資助的非政府機構由招標的方式確定，主要考察非政府機構的服務能力。政府支持是香港基金會和各種慈善組織很重要的一個成功因素。據統計，香港特區政府一年給大約170個社會福利性組織的經費總額是70億港幣，佔香港整個預算的3%.對非政府組織來說，這是一個巨大的經濟來源，不僅在資金上支持了慈善機構，而且促進了「公助民辦」福利格局的形成，鼓勵非政府福利機構尤其是第三部門的成長，在政府、商界與第三部門之間形成明確的福利分工，提高了提高社會福利效率。目前，由非政府機構承包的福利服務，涵蓋全港社會福利服務的近九成，這些服務涉及市民生活的每一層面，對象從老年、中年、青年至孩童，從婦女、殘障到復康人士，極其廣泛。像香港的東華三院，擁有183家大型綜合社會服務社團，員工總數達到7萬多人，年日常預算達45億港幣，所需費用主要是由香港政府提供。東華的社會保障和慈善服務滲透到香港民眾生活的各個方面、各個角落，受到了香港民眾的大力贊揚。
2、制定激勵政策
為增強社會凝聚力，建立起互相扶持的精神，香港政府採取稅收優惠政策等激勵商界及社會人士向慈善團體捐款，並從2003年至2004年度起，把慈善捐款的扣除上限由應評稅入息或利潤的10%提升至25%,2009年財政預算中又進一步將這個比例上限提高至35%,特區政府因此少收約8000萬港元。根據香港稅務局數據顯示，香港獲認可的免稅慈善團體有近4000個，獲稅務局批準扣除計算的認可慈善捐款數額，在過去幾年有增無減，由1997-1998年度的16.6億港元大幅增至2005-2006年度的51.9億港元，短短9年來，扣稅額增加了35億港元，這些政策有效的鼓勵了商界以及社會人士的慈善活動。
同時，香港政府還從制度上鼓勵和規範慈善組織等第三部門參與慈善事業，以提高慈善服務效率。民營的福利機構之間存在比較與競爭，能夠剋服官辦福利的低效率與差服務。香港社會福利署的公開文件中指出，政府實行「整筆撥款計劃」的資助模式是為了容許非政府機構靈活調配資助款項，以便提供「最適切的福利服務」，照顧不斷轉變的社區需要。為此，社會福利署為非政府組織（NGO）建立一系列社會福利服務法規和服務機構的共同規範，制定的規則內容包括服務素質標準、津貼及服務協議、慈善籌款活動最佳安排參考指引、非政府機構董事會參考指引等。香港政府尤其看重服務素質標準，這些標準通常包括四個原則：一是數據的提供，即服務的宗旨和目標應明確界定，其運作形式應予公開，讓職員、服務使用者、可能需要接受服務的人士及社會大眾知曉，以資受惠。二是服務管理，即服務單位應有效地管理其資源，管理的方法應貫徹靈活變通，不斷創新及持續改善對服務使用者提供的服務。三是對使用者的服務，即所有服務單位應鑒定並滿足服務使用者的特定需要。四是尊重服務使用者的權利，即服務單位在服務運作和提供服務的每一方面均應尊重服務使用者的權利。「社會福利署會繼續根據一套明確界定的服務素質標準及適用於個別服務類別的津貼及服務協議，評估各服務單位的表現。」這種規則的制定，促使慈善組織提高服務質量，促進了慈善良性運行機制的形成，使善款物盡其用，以贏得捐款者的信任，吸引更多的民眾捐款。
3、進行監督約束
香港社會福利署對慈善組織的監督主要包括兩個方面：一是對慈善機構的服務表現進行監察，二是對慈善機構的籌款活動進行監督。社會福利署制定了完善的《服務表現監察制度》，以確保社會福利署及受資助機構能更有效率地提供以人為本、講求問責、著重服務表現的福利服務。如對籌款活動的監督方面，根據香港法例第228章《簡易程式治罪條理》，任何人士或機構為慈善用途在公眾地方組織、參與或提供設備以進行任何籌款活動，或受賣徽章、紀念品或類似對象的活動，須向社會福利署申請許可證。上述許可證稱為公開籌款許可證，主要為兩類慈善籌款活動而簽發。「售旗」是香港一些慈善機構組織青少年每周六上午上街義務募捐，通過賣旗籌得慈善資金的一種活動。但售旗籌款也是由社會福利署署長發給許可證，申請賣旗籌款的團體必須是非牟利團體，所有售旗申請均由社會福利署屬下的津貼及獎券基金咨詢委員會審核，申請期限通常是一個月。為防止善款挪作他用，政府規定，每次售旗開支不得超過籌集到款項的十分之一，同時，在90天內將所得款結算表交執業會計師核證，然後交社會福利署署長。
為嚴格監管制度，除社會福利署外，還有其它政府機構進行監管與資助。如廉政公署的防止貪污處對非政府福利機構制定了一系列稱之為《防貪錦囊》的規則，其中包括人事管理、工程合約的批出與管理、存貨管理、採購程式、紀律守則樣本等，以確保非政府機構以公開、公平及大公無私的態度開展各項工作。正是在政府的資金政策、政策鼓勵和嚴格的監管下，香港慈善組織得到了快速健康的發展，並已成了慈善事業發展的強力推動器，成為特區政府、市場以外第三股維持社會安定繁榮的強大力量，對和諧與穩定社會的建立做出了較大貢獻。
三、啟示與借鑒
美國和香港慈善事業發展的模式不同，但都取得了良好的社會效果，其發展經驗給我們以下啟示：
1、培育現代慈善理念要重視弘揚傳統慈善文化
美國慈善事業的發達與其源於基督教傳統的慈善文化，以及現代慈善理念的普及分不開。在基督教的傳統中，認為富人天生就是「罪惡之人」,並以下地獄和上帝的震怒作為對罪惡之人的威懾，而富人想要進入天堂，唯一的途徑就只能是將自己的全部財富都捐贈給窮人。基督教義中關於富人原罪的說法已深入西方人的骨子裡，潛存在其文化血脈之中，其特有的慈善文化造就了美國眾多的慈善家，也是美國慈善事業發展成為「人人可慈善」的公民慈善和現代慈善的基礎。影響香港慈善事業發展的慈善文化，也是中國樂施好濟、「種善因，結善果」的慈善文化傳統與現代西方慈善理論很好結合而形成的。這說明，中國傳統的慈善價值觀，一旦恢復和光大，並和現代價值觀融合起來，就會使整個社會形成以慈善來表達關愛之心的風氣，最終會演化出共同的行為準則，催生出一種新的道德理念。有人認為，中國傳統慈善觀念妨礙了現代慈善事業的發展。因為「中國傳統的社會結構正如費孝通先生所言，屬於遵循差序格局的鄉土社會，即人與人之間以人倫親屬為序，一圈一圈向外擴散。凡與自己有親屬關系的為近，無親屬關系的為遠；相識者為近，不相識者為遠；與自己有利益關系者為近，無利益關系者為遠。緣於此，中國人的慈善原則，往往也是由近及遠，由親及疏；人們的捐助首先指向親屬、朋友、鄰居、熟人，對陌生人的捐助則較為罕見。中國民間慈善活動濃厚的鄉里情結和親族情結導致了慈善事業的封閉性和內斂性，與現代慈善事業的社會化、開放性、廣泛性、公平和公正原則等基本特徵不相符合。普通中國人只願幫助親戚或熟人，這縮小了慈善對象的範圍，妨礙了普通人對慈善事業的普遍參與。」這雖然說明傳統文化中由於現代慈善觀念相沖突的地方，但從美國、香港慈善事業的發展看，現代慈善理念也是從傳統慈善文化基礎上，根據經濟社會不同的發展階段逐步發展起來的。現代慈善理念，是優秀傳統文化與現代理論及管理模式有機融合下產生的。在新的時期，我們要培育現代慈善理念，不是要拋棄傳統的文化，講所謂的西方現代慈善理論照搬照抄，而應借鑒香港的經驗，在大力弘揚中國自古以來尊老愛幼、扶貧濟困、幫老助殘傳統美德的基礎上，通過建立制度化、專業化的公益服務體系使傳統美德傳承、光大，並形成適於我國國情的、有中國特色的現代慈善理念和發展道路，促進我國慈善事業快速健康發展。
2、要因地制宜地創新慈善模式
美國與香港經濟社會發展水平不同，經濟組織和社會組織發育的程度不同，慈善事業的模式選擇也不相同。美國在經濟社會組織發育充分、公民社會理念廣泛普及的背景下，將現代慈善理念與現代化的公司治理相結合，以基金會為主體，運用現代管理方式，形成了美國式的市場化運作的現代慈善模式。香港則根據「小政府、大社會」的發展趨勢以及現代福利社會發展的要求，針對第三部門發育不足，由政府財力資助社會組織進行「社會福利社會化」改革，形成了政社分開運作的「公助民辦」的慈善模式，既在現階段提高了公民的福利水平，又增強社會自治能力，也順應了市場經濟社會發展規律以及現代慈善發展的要求，實現了福利資源的最優化。美國、香港的發展經驗啟示我們，慈善模式的選擇與運作要因地制宜，要與經濟社會發展水平相適應。目前，我國特別是我省經濟發展整體水平較低，尤其是社會組織發育水平低，民辦福利機構的力量非常薄弱，社會工作人員的專業性和志願性程度不高，慈善事業發展的制度與規範不健全。在此背景下，要推進現代慈善事業的發展，不能完全走美國式的民間化、市場化之路，而是借鑒香港的做法，因時因地制宜，走適合中國國情的發展道路。結合我國慈善組織發展現狀，充分發揮現有慈善組織的作用，制定政策大力鼓勵非政府福利機構尤其是第三部門的成長，為民間慈善組織成為獨立的福利主體創造條件，逐步形成政府引導、社會化運營，政府、商界與第三部門之間形成明確慈善事業發展格局。
3、建立和完善激勵慈善事業發展的政策機制
政府政策是鼓勵公民積極參與慈善活動、推進慈善事業發展的重要杠桿。美國政府對慈善事業的支持主要是通過減免稅收的形式來實現，香港除了稅收上予以政策外，還通過政府資助的形式加以推動。我們應借鑒這些經驗，一是要在稅收及財政政策上對慈善事業有所傾斜，利用稅收杠桿，通過對慈善公益捐贈減免稅收，以實現對公益事業參與者的稅收照顧和優惠，應用政策和法律調控機制，鼓勵人們積極參與慈善事業，整合更多的社會資源，推進我國慈善事業的發展。二是要完善政府向慈善組織購買服務的工作機制。發達的民間慈善網路是慈善事業民間化、專業化發展的必然要求，也是降低慈善事業運行成本的重要保證。政府應充分認識民間組織在社會治理中的作用，從慈善組織的具體運作中退出，同時為慈善機構提供服務，運用公共資源來促進民辦慈善組織的發展。借鑒學習香港的經驗，財政上給第三部門的發展安排更多的轉移支付，對一些民營的慈善機構給予一定的直接財政援助，還可以通過獎勵、補貼等方式引導慈善組織實施特殊公益項目，或者通過制度化的政府採購，以公開競爭的形式向民間慈善組織提供支持，大力培育和發展民間組織，以壯大慈善事業長期發展的社會基礎，促進現代慈善事業的健康發展。
4、建立健全慈善組織發展的社會監督與約束機制
建立和完善慈善組織發展約束機制，是促進慈善事業健康可持續發展的基本保障，目前我國這方面的建設還很薄弱，使得慈善組織的社會公信力不高，影響了慈善事業的健康發展。借鑒美國、香港等發達國家與地區的先進經驗，我們在激勵民間慈善組織大力發展的同時，還要建立相應的法律以及行業自律制度，加快建立適應慈善組織規範運作和發展的各種規則、標準和制度，通過制度建設規範慈善組織發展。一是加快立法和制度建設步伐，改革慈善事業的準入制度，健全公益財產管理制度、公益機構分類分級監管制度、行業評估制度和信息統計制度，使行業組織的進入和運行有法可依。二是建立慈善組織公開透明的機制，加大社會監管力度，提高社會公眾對慈善組織和慈善事業的信任和信心。三是建立和加強慈善公益組織的行業自律、能力建設，優化內部治理機制，提高慈善組織及其人員的專業化工作水平和道德素質，切實提高機構的社會公信度和服務社會的能力。
(文章來源：公益時報；編輯：瑞森德)
